忆宋：顶级权谋对决【北宋篇】 第15章 建立官制

赵匡胤面对的是一个崭新的帝国，这个帝国从唐末藩镇割据和五代十国的创伤中走出来，百废待兴，他将极大地发挥他的想象力和创造力，着手打造他心中的那个政通人和、永世传承的大同世界了。

那就要打造一个全新的政体。赵匡胤是看不上前朝政府管理体制的，他觉得全是漏洞，所以才有那么多权臣、那么多割据势力。

第一步，打造全新的相权。

贯穿中国整个历史，皇权与相权的斗争纠缠而又反复，从建立王朝开始，宰相就是皇位的巨大威胁。很多时候皇帝懒啊，总离不开职业经理人——宰相，好帮忙打理杂七杂八一大摊子事情，而这个职业经理人一旦权柄过重，就很有可能开始觊觎皇权。

这归根结底是皇位的合法性的问题，一方面，中国的皇帝始终试着去论证自己皇位的唯一合法性，劝着黎民百姓忠君爱国，但另一面，自己的皇位也是造反得来的。

这不像西方国家，尤其是中东地区，人一生下来就立马接受宗教洗脑，认为哈里发是大神指定的使者，哈里发死了他儿子就是新的使者。宰相要是想上位，那就是反神、反宗教，就是反人民。所以就只能任由哈里发在位子上骄奢淫逸、胡作非为，宰相就只能是个高级打工仔。

中国的皇帝们不是没想过也搞上君权神授这么一套，但是这东西在中国水土不服。早在夏商周三代到秦、汉，君主就自我宣扬“受命于天，既寿永昌”，但问题就是没有成体系的宗教，群众基础不好。“天”是管皇位传承，但管不了小民百姓，管不了人生老病死，管不了家里想生儿子，管不了家里丢了两块破棉布；而这些小事宗教都管，你只要跪那磕几个头就啥都有了。

等中国引入成体系的宗教，已经到了汉明帝时期（约在公元67年左右），那时候佛教画像雕像都是印度人，明显就跟皇帝长得不一样，于是皇权和宗教就一直没有办法关联上。

等再过了几百年，佛教深入人心，负责管理小老百姓的日常生活，而皇权就只能继续孤零零地受命于“天”了。而天这个东西解释力太弱，导致中国人不怎么信，所以改朝换代的时候，新皇帝基本上就没有什么道德负担，把前朝皇族清空是常有的事情。

于是，宰相殚精竭虑、废寝忘食地给皇帝干活的时候，难免一肚子怨气，“这皇帝脑子不好、脾气不好，屁事还一大堆，啥都不管就知道花钱”，开始咋看这个皇帝咋不顺眼，再等宰相权力大到了一定时候，软禁皇帝或者废立皇帝就是一句话的事，比如伊尹、霍光、董卓。

要是宰相野心再大点：“国家的法人能不能换成自己呢？现在皇帝的江山不也是夺了别人家的吗，他夺得怎么我就夺不得。”这时候下面人再一撺掇，这个职业经理人摇身一变就成了董事长，比如曹丕、刘裕、高欢。

秦汉的三公九卿制、唐朝的三省六部制都设有宰相，宰相都坐掌中书省军、政、财权一把抓，地位也很高，有资格和皇帝“坐而论道”，但是赵匡胤觉得这样不好，宰相权柄决不能太重。

赵匡胤改革的思想就是“分权制衡”，他只把政务管理权留在中书省，领头的还叫宰相这个名字。但是同时又把军权分给了枢密院，领头的叫枢密使，尊称为枢相；财权分给了三司，领头的叫三司使，尊称为计相，这宰相和枢相、计相在宋朝都是宰执。

这样一来，皇帝本来是跟一个大胖子宰相掰腕子，现在变成跟宰相带着枢相、计相这三个小瘦子分别掰腕子，这样看起来胜算就稳当了很多。

然而赵匡胤料不到的是，在他死后，贯穿整个宋朝，君权和相权的斗争仍在延续。中国人是有智慧的，宰相们用了一个办法，破解了分权这个难题——“兼职”。

在北宋初期，有些事情需要几个部门合办，比如赈济、建城等，为了办事方便，在政务方面，宰相多兼职门下侍郎；财务方面，多兼职转运使、提举三司会计司、提举尚书讲义司等。等办完了事，兼职也就一直兼着了。

到了北宋中期，宰相又开始兼任军权职务。仁宗时期宋夏战争，宋军在好水川战役中战败，朝廷便开始了对政治体制的反思，认为战败很大程度上和“中书与枢密院互不统属”的官制有关，导致延误了军情。庆历二年（1042年），仁宗下诏允许了宰相统属中枢、枢密院所有事务，为以后的宰相兼职军权提供了先例，比如宋高宗赵构的宰相范宗尹兼知枢密院、陈康伯兼枢密使。

相权开始变得越来越大，而皇帝们的反击手段也层出不穷，很是体现了宋朝皇帝们的高超执政水平。

第一招，以彼之道还施彼身，皇帝也用“兼职”的办法去分化相权。一朝宰相所承担的任务非常繁重，“上则启沃人主、论道经邦，中则选用百官、赏功罚罪，下则阜安百姓、兴利除害”。人的精力是有限的，皇帝开始给宰相再压担子，兼职很多礼仪方面的任务，比如祭祀先祖、营造陵墓、皇家丧葬、宣化德教，后来还有封禅泰山、主持册封典礼等等。

这些担子都有相同的特点，很重要、很有排场，但很费心思、很耗精力，没有权力上的好处，干不好还不行。皇帝的心里想的是累死了算，这样宰相就没有精力去管实权了。

第二招，提升参知政事的权力。赵匡胤一开始设这个职位，完全是为了协助宰相赵普的工作，参知政事只是宰相的助理，地位较低，不具有与宰相分庭抗礼的任何迹象。后来皇帝们为了分权，就不断加重参知政事权柄，到了宋仁宗、宋神宗时期，参知政事的职权和礼遇达到巅峰，也成为了名副其实的宰相。

第三招，再设机构分散相权。雍熙三年（986年），赵光义设置差遣院以分中书用人权；设置审刑院，以分中书的司法权。后面的皇帝们，也经常设置很多临时性机构来分散宰相的权力。

第四招，扩大台谏官权限。为防大臣擅权，宋朝非常鼓励台谏官弹劾大臣，“台省相争”的事件常有发生。

总的来说，赵匡胤和继承者们对于相权的理解是正确的，明清两朝也在这种分权思想的基础上搞出来了内阁制度。自此以后，中央出现权相独大的概率大大减小了。

第二步，打造全新的地方管理机制。

历史上，中央管理地方的理念一直在变，权力太集中了呢，皇帝根本管不完那么多事，但权力下放了呢，就容易出乱子。在宋之前，皇帝对地方的管理经常处于失控状态，我来举个例子，说明这一点。

假如，你是学校里的五道杠大队长，管理1000个学生，平时收收每个人的保护费（收税），处理处理同学纠纷（司法），组织搞搞学校卫生（兴修水利、城防），偶尔和临校的学生会打个群架（打仗）。

很快，你发现根本管不过来，于是你就把这些人分成了100个小队，你不直接管学生了，你只和小队长打交道。你觉得轻松了很多，但慢慢地你又觉着管不过来了，因为你和校花谈恋爱了，你还有点业余爱好，喜欢画个画、蹴个鞠啥的。你就又选了10个人当中队长，让他们每个人管10个小队，去处理日常烦琐事务。而你只需要每个月向这10个人收保护费，要打仗的时候让他们派人跟着你。

一开始挺好，你钱没少拿，福没少享。但是日子久了，事情开始出现了变化。其中有个中队长能力很强，有很多学生都转队去了那里，一些小队整队都投奔了他，他管的人越来越多，势力越来越大。

有一天，他不再给你交费，也不再听你的招呼。你很生气，下令所有人一起打他。到了这个时候你才发现，听他话的人居然比听你的还多，他已经可以打败你、撵走你、替代你了。

在现实中，你这个大队长就是皇帝，中队长在宋朝管理的区划叫路，宋之后都叫省；小队长管理的叫州府，相当于现在的市。宋朝以前，地方上动不动就闹割据，像汉末的董卓、袁绍、公孙度、刘虞，唐末的安禄山、史思明、李怀光、李希烈，实质上都是地方势力的叛离中央。

现在赵匡胤有了新的思路，他给一个中队不再只派一个中队长，而是四个。他在每个路设置了转运司、提点刑狱司、安抚司、提举常平司四个平行的机构，其中，转运司负责管理财税，还负责监督考核路内各级官员的绩效，长官叫转运使；提点刑狱司负责管理路内的司法审判事务，长官叫作提点刑狱公事，《大宋提刑官》的主人公，我国着名法医学鼻祖宋慈就曾任职过这个职务，人称宋提刑；安抚司负责救灾、调兵等事宜；提举常平司负责粮仓管理、农田水利建设等事宜。四个中队长等级一样，各管一摊。

在小队这个层级，除了知州小队长以外，赵匡胤又设置了一个副队长叫通判，这个职位是宋朝地方官制的特色。

通判在职级上通判低于知州，但不是知州的副手，也不受知州指使；它有权和知州共同管理州内事务，甚至还有监督知州的权力，有事情可以直接上报中央，可谓是官小权大。知州想干啥事，通判要是不同意，这事肯定就难办了，宋史上就有很多知州和通判发生矛盾的记载。

这么繁复的地方官制，使得地方上再也形成不了盘根错节的人身从属关系，去只听命于某一个人，从而彻底避免了一路、一州之内一人独大、对抗中央的可能。这就是这套体系设计的初衷，它体现了赵匡胤对汉末军阀割据、唐代藩镇之乱再起的深深担忧。

这套官制的进步性是有目共睹的，但缺点也是显而易见的，一旦遇到牵涉到几个部门的事情，很容易就相互扯皮推诿、拖拉延误，行政效率自然就低下，但是在赵匡胤一朝，这种地方官制的缺点并没有过分的暴露出来。

之所以如此，第一个是时代原因，王朝初建，各个地方官吏基本由朝廷新任命，还没有形成一个个利益集团的拉帮结派，政治比较清明。另一个是个人原因，赵匡胤英明神武、明辨是非，一级级官吏搞的小九九，他能够轻易识破；况且皇帝出身于行伍之间，对军队有着高度的控制力，皇权的至高无上不是口头上说说的，威慑力是实打实的。

问题在于赵匡胤后来死得太突然了，没来得及对继任者们做任何交代。受限于官僚的极力反对，继承者们的机构改革总是失败，宋朝也就一直把这套管理机制沿用了下来。

所以宋朝也就没有形成像清朝那样更为成熟的地方官制：一省地方最高长官叫巡抚，统管本省一切事务，下设学政、布政使、按察使、盐运使这些副手，分别负责监督、行政、司法、财政，这些人都直接向中央负责，可直接向皇帝具折上奏，这样不光有效防范了一家独大的局面，更有效保证了政务处理的高效有力；军事另有总督管理，粮草给养由中央统一调拨，这样也防止了军队据地称王的可能。

第三步，打造全新的官衔体系。

宋朝的官衔制度是出了名的复杂，很多人说看不懂。实际上抽丝剥茧地来看，主要的就两个，寄禄官和职事官。

我们先来看寄禄官。赵匡胤建立宋朝的过程相对平稳，没有通过暴力革命或者血腥镇压，来对前朝统治势力进行清洗和替换，为了新政权的平稳交接，赵匡胤采取的是渗透的办法。

在上台之初，赵匡胤全盘接受了后周的政治体系和官员；然后他又通过安插亲信的方式，把旧官员全部架空，再建立起一套听命于自己的官僚系统。原先的那些官员，职级保留被闲置养了起来，等他们自然老死为算，这就是寄禄官的由来。

没想到，后来的皇帝们发现，寄禄官是一个降低权力矛盾的快捷办法，一旦有了一些不想再用的刺头或者庸人，直接给寄禄官职，给待遇、给职级、给面子，你就不要闹事了。

不光如此，皇帝为了争取大臣的支持、办事减少阻力，又搞了一个恩荫制度。啥是“恩荫”呢？咱们不妨举个例子，假如说你在宋朝如履薄冰、兢兢业业，终于当上了类似于枢密使这样的一个大官，那么作为福利，你可以在国家庆典的时候写份申请，指定四个亲戚当寄禄官；在临退休的时候呢，又可以写份申请，再申请四个亲戚当官；在临死的时候，还可以指定五个人当官；平时呢，你要是把皇帝哄开心了，皇帝一激动又赏你几个名额。真是一人得道鸡犬升天，粗略算下，你一个人一辈子可以带上一二十个亲戚当寄禄官。

一个人是这样，整个王朝有点势力的官员都要申请恩荫，那只要过个几十年，整个官员的队伍就会呈指数化增长。

年复一年，寄禄官的人数越来越多，这就导致宋朝冗官冗员越来越严重。

慢慢地，寄禄官就成了仅仅与官员工资挂钩的待遇官衔了；而寄禄官体系里的官名大部分都是前朝遗留下来的，听起来很是唬人。比如说，有一天朝廷提拔你做了刑部尚书，你不要以为你就是国家公安部部长了，它只是意味着你可以享受同级的工资而已。

而宋朝真正的行政官衔是咱们要介绍的第二个，叫做职事官，比如三司使、知州、知县都是职事官；有了职事官，才有事情做，才拥有实实在在的政府权力。

而相对于庞大的宋朝官僚系统，职事官职位少得可怜，有的人终极一生没有拿到职事官，吃寄禄官工资一直到死。这里是真正的权力擂台，每空缺一个职事实职，就有几百个寄禄官像闻到血腥的鲨鱼般涌来，某地方志记载，某县令暴毙当日，驿站快马累死三匹——全是京城官员派来打探消息的家仆；京城里更是经常会有人在学士院和舍人院的门口探头探脑，别担心，这可能不是小偷，而是来人事部门打听消息的，看哪里出缺了，可能排得上队。

如果你有幸拿到了职事官位，也不要过于兴奋，因为赵匡胤为了防止你一直在一个地方干下去扎稳根基，极具创造性地在官位前加了“权、判、直、试”等前缀，意思是你只是暂时代理这个职位。有可能等你干了俩月刚刚适应环境，或者是领导看上其他什么人了，你随时就被调走了。

在此之外，第三个官衔叫“散官”，这是专门用来区分人身份的，在宋朝，什么等级的人一目了然。官员三品以上的穿紫色，四、五品的穿朱红色，六、七、八品的穿绿色，九品及以下的穿青色。

这样你一眼就能看出来，身边这帮人都是什么等级的：眼前这个一脸谄媚的人穿个绿衣服，你就不想搭理他；前面那个一脸傲气的人穿个紫衣服，你要赶紧上前打个招呼。

第四个官衔叫“贴职”，这是个荣誉性官衔，包括侍制、大学士、直学士、学士等，这可不是什么人都能得到的，一般是皇帝赏给亲近大臣的，也是官员的骄傲。

其他的还有勋官、检校官、爵、食邑、祠禄官等名头，代表着阶层、待遇、名誉等。

一般来说，官员的寄禄官、职事官、品衔、贴职等名头都是相互对应的，什么样的官位就配什么样的待遇、加什么样的荣誉称呼；官员的职位越高，顶着的头衔就越多。比如说着名的史学大家司马光，其完整的官衔如下：端明殿学士（贴职）兼翰林侍读学士（经筵官）、朝散大夫（散官）、右谏议大夫（寄禄官）、充集贤殿修撰（馆职）、权判西京留司御史台（职事官）、上柱国(勋官）、河内郡开国侯(爵）、食邑一千三百户（爵位封赏待遇）、食实封四百户（爵位实际待遇）、赐紫金鱼袋（荣誉赏赐）。

宋代官员们见面，那可就复杂了，要从贴职、职事官、寄禄官、散官一点点往下称呼。比如说你认识一个张姓官员，知道他的寄禄官是户部郎中。见了面，你拱手称呼他张郎中，人家立即就不高兴了；你一问才知道，人家刚刚拿到了职事官位，做了开封府少尹；你赶紧改口称呼张少尹，可人家还是不接你话茬，你再一问才知道，他刚刚被皇帝封了学士的贴职；你马上再改口喊人家张学士，这时候对方才开始搭理你。

在开封的晨曦中，穿着各色官袍的士大夫们穿行于朱雀大街，他们衣袂翻飞间织就一幅流动的官场浮世绘。紫衣者昂首阔步，朱袍者低眉垂首，青绿官服者踽踽独行——这不仅是品阶的视觉符号，更是一套精密运作的权力密码。当我们掀开大宋官制神秘的面纱，看到的不仅是繁复的品秩制度，更是一部浓缩着帝王心术与官僚博弈的政治哲学典籍。

第四步，设立皇城司。

这是宋代的特务机构，官兵均由皇帝亲自挑选，人数约六千余人，为了让皇城司不受外界干扰，赵匡胤规定皇城司不隶属于政府、军队，完全按照皇帝个人意志行事。

皇城司品级不高，最高长官皇城使为正四品，但是权力大得吓人。在赵匡胤的刻意扶持下，皇城司成了集侦查、缉捕、收监、刑讯、审判等于一身的专职特务机构，不仅负责保卫皇宫、警卫仪仗，而且负责探察各级官僚的贪腐问题，官员、将领的非公开活动和私下言论，以及对外谍报、民间舆情等等，无所不包。

赵匡胤经常派出皇城司人员到各地刺探情报，这些密探最有名的是史珪、石汉卿、周广。皇城司刚刚成立没多久，史珪、石汉卿等密探经过查访，发现殿前都虞候张琼在郊区买了个房子，偷偷收留了叛将李筠手下的几个人，张琼散朝后经常去找他们密谈到深夜。赵匡胤闻言震怒，张琼只得自杀谢罪。

有一次地方官员述职结束之后，赵匡胤在大殿上接见了部分考评为优的州官。其中一个南方来的官员，倏然扑在地上地向赵匡胤表达感恩，激动得泪如雨下，并且敬献万民书，说：“不是我们干得好，而是皇上施政纲领好，我们州里的老百姓都在称颂皇上。”

赵匡胤很高兴，告诉大家以后政策会越来越好。哪知道当天晚上，皇城司的人就来报告，说这个官员刚刚回到住处，就跟家里人兴奋地说：“皇帝佬儿被我唬住了，以后会重用我了。”赵匡胤当即下令，罢免此人官职，立即遣返回乡。

大臣们慢慢发现，他们下班后去了哪，和谁说了什么，赵匡胤都知道。据说礼部有个侍郎，晚上在自家院里伸个懒腰，刚一抬头就和房顶上的暗探对上眼了，那暗探冲他的诡秘一笑差点没让他把魂吓丢了。

到了后来，皇城司行事越来越离谱，民间百姓议论时政，也会面临牢狱之灾。宋神宗时期的一次君臣宴会上，皇帝手里的酒杯没有拿稳，酒洒在了衣服上，消息传到了民间，民间谣传“侧金盏”，说预示皇家要出孽子，于是，这帮皇城司密探立即开始了恐怖活动，发现有说“侧金盏”的就立即逮捕。

宋神宗变法以后，又派遣了很多密探去探查民间舆论，有村民私下闲谈说“杀了宰相王安石，农民才能不穷”。这些村民很快就被抓进了监狱。

封建皇权的威严和等级森严的管束，是会让人害怕，却不会让人产生最深层次的“恐惧”，因为那都是摆在明面上的危险，如同一只能看得见的老虎。但是皇城司能做到让人恐惧，这种未知的、神秘的、随时爆发的危险最可怕，能让你时刻胆战心惊、寝食难安。不管白天黑夜，不管你和谁在说什么话、干了什么事，你总是感觉后背发凉，有一双眼睛在死死盯着你。

所以史学家会说，特务机构的设立，增加了皇帝对各方各面渗透性的了解，也增强了臣民对皇权的敬畏。

综合来看，在王朝建立之初的大背景下，赵匡胤设计的这套官制是相对合理的。针对相权过重，他设计了中央分权管理模式；针对历朝的藩镇大乱，赵匡胤进行了大刀阔斧的矫枉过正改革；针对前朝老旧势力，他选用了相对温和的官衔制度改革，逐步进行替代；建立了特务机构，有效加强了中央集权。

赵匡胤本人就是一个喜欢创新的人，他发明了兵器盘龙棍，后来演化为双节棍，又发明了拳术《三十二式太祖长拳》；发明了官员手捧朝笏站着上朝，而之前的官员在朝廷上是有座位的，而且有茶水喝；发明了长翅膀的帽子，防止官员交头接耳。

他创立的每个制度，都有其实施之时的可行性，那就一定也会有时过境迁的必然淘汰。宋朝后来冗官冗员、机构运转不畅的困境，其原因更多要归结于皇位继承们没有及时变更适宜时代的新制度。